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肩上是风

记述灵魂的成长,描写生命的历程。

 
 
 

日志

 
 

中国大陆大法官的学历背景  

2013-08-29 08:57:13|  分类: 知识积累 |  标签: |举报 |字号 订阅

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大法官的任命映射着司法现实中的两难,如果倚重本级党委的建议权,司法容易陷入地方化,审判独立难保障。如果偏重上级法院的协管权,这种自上而下的人事本身也是司法行政化的表现,容易影响现有的上诉制度

因为法官嫖娼事件和“敌对势力”论,让今年4月刚刚调任上海市高院代院长的崔亚东成了关注焦点。

上海高院法官嫖娼事件发生后,崔亚东在一次针对上海法院系统的“集中教育专项整顿”大会上说,“虽然只是少数法院干部严重腐化堕落,但却引发了社会各界对上海良好法治形象和法治环境的质疑,也给境内外敌对势力借机攻击党和政府、攻击社会主义司法制度提供了可乘之机。”

一波未平,一波又起,网友根据公开资料,对崔亚东的学历提出疑问,称其只拥有“中央党校在职大学学历”。

不仅如此,根据官方资料显示,全国31名高院院长中,大学学历17人,党校学历(含党校在职研究生)14人;法学科班出身11人(含研究生);没有任何法学学历的7人;没有法学学历且无大学经历的3人。

高院院长什么学历

法官要懂法,更不要说身居二级大法官的高院院长,他们的知识背景备受关注。

15年前北京大学法学院教授贺卫方一篇《复转军人进法院》提出法院专业化的问题。此后,职业化成为法院系统的推进目标。

不过,由于“党管人才”的组织原则与人民代表大会制度下的“一府两院”体制,现实中大法官的来源多种多样,知识与学历背景也完全不一样。

根据中共中央组织部、人事部、最高法院1997年发布的《法官等级暂行规定》,国家实行法官等级制度,大法官设一级、二级,其中最高法院院长为首席大法官,副院长为一至二级大法官,审判委员会委员至多评为二级大法官,高级法院院长评二级大法官。

当前中国一二级大法官的总数是47人,包括最高司法机关13位大法官,31个地方高院的32位大法官(新疆高院党组书记与院长分设,均任二级大法官),以及军事法院的两位大法官。这一数字远远高于美国联邦最高法院大法官9名,日本最高法院大法官15名的人数。

据最高法院官网显示, 13位现任大法官,除最高法院党组成员徐家新,最高法院审判委员会副部级专职委员刘学文、贺荣三人无具体学历资料,其他人均为法律本科科班出身。

相比之下,地方高院的二级大法官的学历则繁杂得多。32位地方高院二级大法官中,仅有天津、吉林、浙江、山东、湖北、湖南、四川、贵州、青海等9省市高院院长为法律本科科班出身,另有福建高院院长马新岚为华东政法大学法律专修科毕业,江西高院院长张忠厚曾在西南政法大学函授专业学习。

与其他党政系统官员类似,有十余位地方高院大法官的资料中,或无法完整显示第一学历,或者第一学历为技校、中专、函授大专,大多通过中央党校学习或进修达到本科或研究生学历。

大法官的升迁路径

学历背景的不同,大法官升迁路径也不相同。

最高人民法院的13位大法官中,多数人长期从事法律工作,并多在法院系统工作多年。首席大法官周强虽然从湖南省委书记任上升迁,但早先进入共青团中央之前,曾在司法部工作,并任职法制司司长,长期从事法律相关工作。一级大法官沈德咏从江西省高院刑一庭庭长、副院长任上短暂转任江西省纪委副书记,旋即在1998年年底升任最高法院副院长。

最高法院副院长江必新、奚晓明,最高法院审判委员会副部级专职委员高憬宏等人则一毕业直接进入最高法院,从普通的审判员升至大法官。

对外经贸大学法学院副教授侯猛认为,“尽管大法官很少通过审判案件对法律和司法做出贡献,但大法官个人的法院工作经验会对其公信度有比较大的影响。”

与最高法院不同,地方高院的大法官很多来自于司法系统外部。据公开资料,内蒙古、河南、广西、云南、陕西、甘肃、宁夏、新疆等地的高院院长在任二级大法官之前主要在地方担任党政职务。

比如,内蒙古高院院长胡毅峰于包头铁路技校桥隧专业毕业后,从呼和浩特铁路局下属工务段做起,历经内蒙古自治区党委组织部、自治区党委政法委、自治区人大常委会等多个岗位。

宁夏高院院长李彦凯从海原县一名助理征税员起步,由海原县法院一般干部,再到吴忠市委副书记、纪委书记,宁夏地税局党组书记、局长等将近十余个岗位,最后得以升任宁夏高院院长。

长期从事中国法院研究的同济大学法学院副教授刘忠认为,“除去成文法和司法解释,各种实体法、程序法的非正式渊源、习惯做法和各种地方性司法知识,使得法院院长进入的知识壁垒越来越高,非长期在法院工作,即使曾经法律科班出身,对厚实的司法知识亦感觉困难。”

崔亚东由中共贵州省委常委、政法委书记转任上海高院代院长。在其长达四十余年的职业生涯中,自1974年从部队退伍后,始终从事公安工作。人们担心,这种职业经历与司法工作存在着巨大的知识鸿沟。

谁能担任大法官?

虽然法院以独立审判为宪法要义,但在中国,无论是地方官员升迁至高院院长,还是最高司法机关“空降”,抑或是政法机关内部交流,高院院长作为副省部级职位,仍是官员获得升迁的重要位置。

行政化的任命,对于“独立审判”影响深远,这在建国后对法院院长的任命制度的变迁中可见一斑。

1949年建国之初,政务院曾规定“今后各地调用司法工作主要干部时,应事前经上级司法部门的同意”。最高人民法院为全国最高审判机关,并负责领导和监督全国各级审判机关的审判工作。

但1954年《人民法院组织法》改变了此前法院上下级之间的体制,法院的司法行政工作由政府的司法行政机关管理。

文革后,中共中央恢复上级公、检、法机关协管权,地方党委对公、检、法机关党员领导干部的调配,应征得上级公、检、法机关的同意。1983年干部组织人事管理体制大调整的时候,亦保持了这种“主管+协管”的做法。

由于位列副省级干部行列,高院院长由中央管理,《党政领导干部选拔任用工作条例》第32条规定,“属于上级党委(党组)管理的,本级党委(党组)可以提出选拔任用建议。”据此,本级党委具有任用建议权,最高法院拥有协管权。

2007年,中共中央组织部具体规定,党委组织部门考察人民法院领导班子、领导干部时,上级人民法院党组应当派员参与考察。地方人民法院党组书记和院长的任免、调动,应征得上级人民法院党组同意。

根据刘忠的研究,“由于法院是一个专业性知识很强的业务型机构,尤其是法院之间有着审级分工、工作指导等关系,对于现任法官和即将出任法官的人员所需要的业务水准、专业技能,在内部信息识别上,上级法院具有超出地方党委的优势。”

但地方党委并非毫无作为。在刘忠看来,同级党委“对于院长之外的其他人员的任免决定权和编制、职级、行财装备等事项上的审批权对于院长构成一种反制。”

在学者看来,现实中,如非征得地方党委同意,最高法院对于高院院长人选的协管权很难行使。由于地方在法院院长人选中的强势地位,司法容易陷入地方化,审判独立难保障。

为了防止“外行领导内行”,最高法院将协管权通过立法的形式予以强化。2001年新修改的《法官法》对法官任职资格做了进一步限制:“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,从事法律工作满二年。”

按照刘忠的说法,“此处的学历增加为本科,不是关键修改。许多党政领导干部在党校、函授和各种业大、夜大、自考教育中获得了本科文凭。党校的学历教育中,人数最多的两个专业一个是行政管理,另一个就是法律。关键之处在于将原来笼统规定的‘工作’改为‘从事法律工作’。”

2002年,全国人大常委会法工委对“从事法律工作”做出的解释是:从事国家和地区的立法工作;从事审判、检察工作;从事公安、国家安全、司法行政工作;从事律师、法律教学和研究工作;从事党的政法委员会以及政府部门的法律工作。这意味着,法官的来源被大大限制。

即便如此,“从事法律”工作的范围仍然很宽泛,地方在高院院长的任命上仍有广泛的选择空间,当公安局长被任命为法院院长时,尽管公众有颇多质疑,但从制度看,却无可指责。

此后,差额推荐和实行异地交流任职的做法被认为旨在防止司法地方化。不过,在侯猛看来,实行异地交流任职,实际上使得上级法院更便利于下派干部,而这样做可能会影响现有上下级法院的独立地位。

道理很简单,上级法院的法官面对原来的同事在下级法院所做的判决时,要做出改变就变得很难,最好的选择可能是维持原判,这将使得上诉制度形同虚设。

同样不能回避的是,上级法院对下级法官的人事安排本身也是司法行政化的表现,后者正是影响司法公正的痼疾之一。

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